Legge toscana sulla partecipazione: valutazioni e riflessioni Analisi,Contemporanea-mente

di Antonio Floridia*

Premessa

partecipazione[1]La legge regionale toscana n. 69, del 27 Dicembre 2007, (“Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”), era una legge con una sua singolarità: rientrava tra i pochi esempi, in Italia, di sunset law, ovvero una legge che “scade”, che viene abrogata ad una certa data, a meno che nel frattempo non sia stata esplicitamente riapprovata. L’art. 26 della legge fissava al 31 dicembre 2012 questo termine: il 19 dicembre 2012, il Consiglio regionale toscano, al termine di un percorso di valutazione, che la legge stessa prevedeva, sull’“efficacia, la diffusione e il rendimento dei processi partecipativi” che la legge ho sostenuto, ha approvato a larga maggiorana una Risoluzione che giudicava positivamente l’esperienza della legge e indicava alcuni orientamenti di una possibile sua revisione in alcuni punti significativi. La legge è stata prorogata al 31 marzo 2013, per permettere la conclusione di alcuni processi e, nel frattempo, un gruppo di lavoro ha prodotto un nuovo testo legislativo, che sarà in queste settimane sottoposto alla valutazione delle forze politiche.

Un’esperienza innovativa, quale quella della legge toscana, sembra dunque destinata a proseguire e, per quel che è possibile allo stato prevedere, anche ad essere rafforzata. Non mancano, tuttavia, molte incognite. Pesano le difficoltà finanziarie (che tendono a far passare questo tipo di impegno come “un lusso che non ci possiamo più permettere”); pesano diffidenze e incomprensioni che attraversano il mondo politico e istituzionale; ma soprattutto pesa il clima politico e culturale di questi anni e di questi mesi: il mainstream non sembra molto incline a valorizzare tutto ciò che evoca partecipazione, mediazione, “concertazione”, discussione pubblica. In nome degli “imperativi sistemici” che incombono dall’alto (i “mercati”, o “l’Europa”), o sull’altare di un “decisionismo” tecnocratico, forti sono le spinte ad annullare o ridimensionare tutto ciò che implica un qualche coinvolgimento attivo dei cittadini nella costruzione delle politiche pubbliche. Siamo tornati ai fasti di quanto, molti anni fa, evocava Schumpeter, ponendo le basi della sua visione èlitistico-competitiva della democrazia: i cittadini sono intrinsecamente “incompetenti”, le loro preferenze volatili e contraddittorie, e le basi di conoscenza e di informazione di cui possono disporre nel giudicare le scelte della politica sono deboli e inesistenti.

Insomma, parlare di democrazia e di partecipazione, di questi tempi, è alquanto temerario… ma è quello che si sta provando a fare, tra mille difficoltà: la legge toscana ha navigato controcorrente, in questi anni, ma il bilancio che si può trarre (dopo quattro anni, e 116 processi partecipativi promossi e sostenuti dalla legge) ci parla di un impatto difficile e problematico, quanto si vuole, ma fondamentalmente positivo:certo, come in ogni processo “sperimentale”, ci possono essere stati casi di “successo” e anche casi di processi poco riusciti, ma quello toscano si configura come esempio (unico anche in ambito internazionale) di una normativa che promuove appunto la sperimentazione istituzionale di procedure e pratiche partecipative e deliberative. Unico ed originale, per la sua ampiezza e la sua concentrazione nel tempo e per il fatto di essere sorretto da una legge, ossia da una cornice procedurale e normativa.

Nel richiamare qui di seguito i principali contenuti della legge e, successivamente, una sommaria valutazione dei problemi che si sono presentati nel corso della sua applicazione, indicheremo anche le linee di revisione e di rafforzamento che si stanno delineando

L’impianto della normativa

La legge toscana si fonda su due assi principali:

  1. il primo è quello del sostegno ai processi partecipativi locali: è quello che ha meglio funzionato in questi anni, ed è quello su cui si potràintervenire, da un lato, per semplificare le procedure, ma anche per rendere più stringenti gli obblighi di “rendiconto” dei comuni rispetto ai processi svoltisi.
  2. Il secondo asse è quello del “Dibattito pubblico sui grandi interventi”. E’ la parte della legge che, come diremo tra poco, si è rivelata inefficace, e su cui si intende ora  intervenire più drasticamente, per introdurre un qualche criterio di obbligatorietà dello svolgimento di un Dibattito Pubblico.

Nel complesso, tuttavia, va riconfermata l’originalità dell’impianto normativo della legge toscana, che va individuata nel modo con cui essa ha concepito il nodo cruciale del rapporto tra partecipazione e decisione. Vale qui fare un passo indietro. Nel momento in cui la legge fu scritta, si fronteggiavano due preoccupazioni: da una parte, coloro che volevano sottolineare l’”efficacia” e magari anche il carattere “vincolante” degli esiti di un processo partecipativo sulle decisioni politico-amministrative delle istituzioni; dall’altra parte, le preoccupazioni di amministratori ed eletti che paventavano un ridimensionamento dei meccanismi della democrazia rappresentativa.

A fronte di questa duplice preoccupazione, la legge 69 ha trovato un punto di equilibrio che rimane valido, un’idea di partecipazione che può essere così sintetizzata: concepire la partecipazione come una fase del processo decisionale, non come il luogo delle decisioni. In tal modo, la legge si sforza di aprire la via ad un fecondo rapporto tra la democrazia rappresentativa (in un momento storico in cui essa va difesa, contro ogni tendenza populista, plebiscitaria o tecnocratica) e il ruolo attivo dei cittadini e delle loro forme associative.

La legge 69 è una legge innovativa perché, da una parte, rifiuta ogni logica genericamente “partecipazionista”: non si può pensare che vi sia una “cessione di sovranità”, da parte delle istituzioni a favore di gruppi più o meno numerosi di cittadini. Dall’altra parte, però, suggerisce un metodo alle istituzioni per migliorare la qualità delle proprie decisioni e il grado di consenso e condivisione che le circonda. Nelle fasi preliminari di un processo decisionale occorre allargare il quadro dei saperi, delle competenze, delle esperienze che possono concorrere ad una decisione e migliorarne la qualità.

La legge si fonda su una logica di accountability da parte del decisore politico, che trova la sua espressione nella formula adottata all’articolo 15, laddove si parla dei “requisiti di ammissione” dei processi partecipativi proposti da un ente locale: tra questi, si indica al primo punto una“dichiarazione con cui l’ente si impegna a tenere conto dei risultati dei processi partecipativi o comunque a motivarne il mancato o parziale accoglimento”. La legge cioè non prevede che gli esiti di un processo partecipativo siano “vincolanti” per le istituzioni (il che sarebbe, oltre tutto, illegittimo), ma che il decisore politico ne “tenga conto” e soprattutto motivi pubblicamente – in ogni caso – anche le ragioni di un mancato o parziale accoglimento delle tesi emerse1. Questo principio della legge rimane valido e, dalle discussioni in corso sulla revisione della legge, sta emergendo l’idea di imporre una maggiore precisione nell’indicazione dei tempi e nei modi della “risposta” del decisore politico.

Una prima valutazione

E’ impossibile qui proporre una valutazione compiuta di quanto la legge ha prodotto, in quattro anni: possiamo limitarci ad una serie di indicazioni bibliografiche e ad alcune considerazioni di ordine generale. Sono disponibili, innanzi tutto, e reperibili sul suo sito, i Rapporti annualidell’Autorità, comprendenti anche i rendiconti finanziari, e le Relazioni finali (redatte dai promotori, che sono, in parte, sul sito dell’Autoritàstessa); ed è disponibile una valutazione (sui primi 48 processi) condotta dall’IRPET (2011) su incarico del Consiglio Regionale, curata da Jacopo Zetti. Inoltre, un volume di Giancarlo Paba, Camilla Perrone, Anna Lisa Pecoriello e Francesca Rispoli (2009), presenta una ricca panoramica di “interpretazioni e racconti” sulla partecipazione in Toscana (alcuni relativi a processi sostenuti dalla legge, altri sviluppatisi prima e/o al di fuori di essa). Altre valutazioni nei saggi contenuti in due recenti volumi: il primo curato da Franco Bortolotti e Cecilia Corsi (2012); il secondo curato da Camilla Perrone (2012), al cui interno vi è anche una nostra, più ampia riflessione generale sull’applicazione della legge (Floridia, 2013). Infine, un testo di cui chi scrive è autore (2012) presenta, oltre che un quadro dei più recenti sviluppi teorici della democrazia deliberativa, una ricostruzione e interpretazione di alcuni “casi di studio” (il primo, precedente alla legge, è il Dibattito Pubblico sul “progetto Castelfalfi”; gli altri casi sono quelli del Depuratore di Ponte Buggianese, del “pirogassificatore” di Castelfranco di Sotto, del water front di Marina di Carrara, dell’aeroporto di Ampugnano).

Proprio questi ultimi casi ci offrono l’occasione per una riflessione di ordine più generale:  se, in generale, come abbiamo detto, possiamo dire di un bilancio positivo, un dato critico va segnalato. Ossia, non sono stati molti i processi che hanno avuto come oggetto questioni altamente conflittuali. Ed è un dato, a nostro avviso, che deve far riflettere sulla difficoltà della “scommessa” forse più ambiziosa che la legge toscana ha ingaggiato: quella di riuscire a “trattare” situazioni molto conflittuali, – non per tacitare e il conflitto, come sostenevano i critici della legge – , ma per renderle “produttive”, cioè aprire percorsi di discussione pubblica strutturata e inclusiva, che permettano di trovare soluzioni quanto più possibile condivise (non un impossibile consenso unanime) e, nel contempo, migliorare la qualità del discorso pubblico. Una “scommessa” che si è rivelata difficile, ma non tanto e non solo (eventualmente) perché la legge si sia rivelata “sbagliata” o inefficace… ma perché chiama in causa, e in misura non minore, il nostro sistema politico e istituzionale, il modo con cui si decide, (o meglio, spesso, si annuncia solo, di decidere), e soprattutto il tipo di reazione “partecipativa” che questo provoca e alimenta, il modo con cui si affrontano e si gestiscono i conflitti, e molto altro ancora. Insomma, se è la legge che “non ha funzionato”, allora va detto che non funzionano molte altre cose…

E poi va segnalato un altro limite della legge: non si sono svolti “Dibattiti pubblici” sulle “grandi opere”. Alla base, alcune ragioni oggettive: molte di queste opere si trovavano già ad uno stadio molto avanzato di progettazione esecutiva e i decisori politici non hanno avuto alcuna reale motivazione a “rimettere in discussione” scelte già compiute e faticosamente definite. Ma – ecco il punto – nemmeno gli oppositori, i comitati più attivi sul fronte della protesta contro le “grandi opere”, hanno scelto di esplorare la possibilità che la legge pure offriva.

Perché è accaduto tutto questo?  In effetti, ben oltre i possibili limiti dei dispositivi previsti dalla legge, entrano qui in gioco interrogativi di portata molto più  ampia: chi e quanti sono i cittadini, o le loro associazioni, che accettano di “partecipare” scegliendo la via che prefigurava la legge toscana, ossia quello di un percorso comunque strutturato, condiviso con le istituzioni, inclusivo anche di altri cittadini che la pensano diversamente (un modello ispirato ai paradigmi teorici della democrazia deliberativa)? Quali “incentivi” offre, in generale, la politica, oggi, ad una partecipazione che assuma i connotati di una pratica deliberativa?

E, soprattutto: in che modo determinati stili di governo, determinate pratiche istituzionali, contribuiscono a suscitare, e a rendere persino più efficaci, certe forme di partecipazione dei cittadini, piuttosto che altre? Insomma, l’ipotesi è che sia prodotta, nel nostro sistema politico e istituzionale, una sorta di circolo vizioso, un gioco che si alimenta reciprocamente, tra la “chiusura” decisionistica, da una parte, e dall’altra una partecipazione che spesso agisce solo come “reazione”, quando vengono toccati interessi diretti. E non sono forse proprio i modelli più consueti di costruzione delle politiche, spesso opachi, ad incoraggiare le pratiche partecipative che puntano sul potere di veto, piuttosto che sulla ricerca condivisa di altre soluzioni? E i fatti, spesso, non dimostrano, appunto, che è più facile “bloccare” o rallentare in qualche modo una possibile decisione, e molto, ma molto più difficile, invece discutere pubblicamente e razionalmente su come prenderne un’altra, e su quale questa possa essere?

Insomma, l’ipotesi è che la legge abbia funzionato solo parzialmente, – nell’aprire possibilità di intervento ai cittadini -, non solo e non tanto per i suoi possibili difetti, quanto soprattutto perché si è trovata a navigare “controcorrente”, dentro un sistema politico che favorisce una polarizzazione tra “minoranze” iper-attive” e cittadini “silenti” e passivi, da una parte, e dall’altra una pratica istituzionale spesso solo a parole “decisionistica”, ma talvolta anche solo “banalmente” inefficiente o improvvida.

Tuttavia, i casi citati, e parecchi altri che quattro anni di applicazione della legge ci offrono, sono molto significativi perché mostrano come il rapporto tra partecipazione-deliberazione e decisioni politico-amministrative, così come concepito dalla legge toscana, può funzionare e che, con tutte le particolarità dei diversi contesti e con molte varianti, in alcuni casi ha in effetti funzionato2.

Detto ciò, infine, e per tornare al punto da cui eravamo partiti: la legge toscana si è rivelata efficace? A noi pare proprio di sì. Voleva essere, innanzi tutto, un canale e uno strumento per attivare e sperimentare processi partecipativi in qualche modo legati ad un’effettiva policy: i dati e gli studi mostrano come la legge abbia permesso che questo accadesse, e in larga misura e nelle forme più varie. Non appena – e si spera presto – il nuovo testo della legge sarà pronto, potremo anche valutare i possibili effetti e i miglioramenti di quest’esperienza innovativa.

*Direttore del settore  delle “Politiche per la partecipazione” della Regione Toscana
Componente del comitato scientifico della SISE (società italiana di studi elettorali)
Socio della SISP (Società italiana di scienza politica)


Note:

1 Una più ampia trattazione dell’ impianto teorico e normativo della legge toscana, in Floridia, 2013 e 2008.

2 Si veda, come esempio di un vero e proprio “caso di successo”, il processo sulla localizzazione del depuratore di Ponte Buggianese: un modello efficace di public inquiry, su cui Perrone, (2013) e Floridia (2012).

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI

Bortolotti F., Corsi C. (a cura di),

2012, La partecipazione politica e sociale tra crisi e innovazione, Roma, Ediesse.

Floridia A.,

– 2008, Democrazia deliberativa e processi decisionali: il caso della legge regionale toscana sulla partecipazione, in “Stato e Mercato”, n. 1.

– 2012, La democrazia deliberativa: teorie, processi e sistemi, Roma, Carocci.

– 2013, Le “buone ragioni” di una legge: dilemmi e argomenti sul senso della partecipazione (e sui modi del governare), in Perrone (2013), cit.

IRPET,

2011, Partecipazione, politiche pubbliche, territori. La L.R. 69/2007, a cura di J. Zetti, Studi del Consiglio Regionale della Toscana, n. 6.

Paba G., Perrone C., Pecoriello A. L., Rispoli F.,

2009, Partecipazione in Toscana. Interpretazioni e racconti,  Firenze, Firenze University Press.

Perrone C. (a cura di),

2013, Giochi di potere. Partecipazione, piani e politiche territoriali, UTET, Torino.

Legge toscana sulla partecipazione: valutazioni e riflessioni
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